Gestione e salvaguardia del patrimonio culturale

Il patrimonio architettonico abruzzese è stato coinvolto in maniera particolarmente estesa e grave dal terremoto del 6 aprile 2009, soprattutto se si considerano gli effetti prodotti su una città delle dimensioni e dell’importanza storica e strategica come il capoluogo di regione, L’Aquila. Il settore nord occidentale è stato duramente colpito anche dallo sciame sismico del periodo compreso tra agosto 2016 e gennaio 2017.

In entrambi i casi, durante le attività di rilievo del danno e di salvaguardia del patrimonio storico e architettonico nelle condizioni di emergenza post-sisma, si è cercato di:

• Raccogliere informazioni per fornire un quadro completo dei danni.
• Definire una stima economica del danno.
• Individuare degli edifici che potevano essere utilizzati anche a seguito di interventi limitati.
• Definire, per quelli maggiormente danneggiati, delle opere provvisionali più urgenti.
• Massimizzare l’efficienza operativa di procedure e metodi via via sviluppati in occasione di precedenti terremoti.
• Creare una struttura amministrativa dedicata alla gestione dell’emergenza e alla ricostruzione.

Il numero e l’importanza delle distruzioni che gli eventi sismici  hanno inflitto al patrimonio culturale hanno confermato la necessità di una metodologia e di una struttura amministrativa dedicata alla gestione dell’emergenza e alla ricostruzione.

Recentemente, con il DPCM n. 169 del 2 dicembre 2019 (G.U. n. 16 del 21 gennaio 2020) è stata istituita la Direzione Generale per la Sicurezza del Patrimonio Culturale del MiC – Ministero della Cultura – che si occuperà non soltanto della sicurezza nei luoghi della cultura, con l’obiettivo rafforzare la cultura della sicurezza e promuovere le politiche di prevenzione e protezione del patrimonio culturale, ma anche di emergenze e ricostruzioni e, quindi, che entrerà in azione in caso di calamità naturali.

Nel 2009, sotto l’aspetto organizzativo è stata decisiva la scelta di centralizzare le attività di valutazione dei danni e recupero delle opere d’arte per l’intero cratere presso la struttura del vice commissario con delega per la salvaguardia dei beni culturali. L’organizzazione delle attività della Funzione 15 del dipartimento di protezione civile, Funzione salvaguardia dei beni culturali, è stata svolta da dipendenti del MiBACT con il supporto del CNR-ITC di L’Aquila e di un gruppo di ricercatori delle università di Genova, Padova e Milano, sotto la direzione del vice commissario delegato. Il primo obiettivo della Funzione 15 è stato quello di elaborare un elenco, seppure provvisorio, dei beni architettonici da rilevare all’interno dell’area colpita.

Sono state diverse le criticità imputabili principalmente all’estensione dei territori colpiti e alla numerosità e diffusione dei beni culturali interessati:

• Le emergenze archeologiche, che nell’area del cratere aquilano hanno riportato danni gravi o gravissimi, pima d’allora non erano mai stati oggetto di studi specifici inerenti la vulnerabilità e la valutazione dei danni causati da eventi sismici.
• La messa a punto di schede per il rilievo del danno sui beni culturali si è rivelata un’operazione non immediata in quanto l’archivio della soprintendenza de L’Aquila si trovava all’interno della struttura fortemente danneggiata del forte spagnolo.
• Il catalogo dei beni danneggiati è stato via via aggiornato attraverso la raccolta di segnalazioni da parte di comuni, parrocchie e privati cittadini proprietari di immobili vincolati. È principalmente sulla base di tale elenco che sono stati giornalmente programmati i sopralluoghi per le verifiche dello stato di danno dei beni e predisposte le comunicazioni relative agli esiti e alla consistenza del patrimonio danneggiato.
• La sovrapposizione e compresenza di schede per i palazzi e schede AeDES, soprattutto nel centro storico della città dell’Aquila, con discordanze di esito, che hanno reso necessario la ripetizione del sopralluogo con procedure ad hoc per il completamento della verifica e l’accertamento della corretta ed univoca classe di agibilità, fondamentale per la definizione dei contributi concedibili per il recupero.
• Il nuovo codice degli appalti pubblici (D. Lgs. 50/2016), che ha reso obbligatorio il progetto esecutivo per l’appaltabilità dei lavori, procedura che ha aggravato i lavori degli uffici a corto di personale.
• La carenza di organico nel Segretariato regionale e nella Soprintendenza, non adeguato alla mole di lavoro post sisma.

Si evidenzia quindi l’esigenza che l’azione della pubblica amministrazione sia integrata anche da ulteriori apporti: risorse umane e in particolare volontariato di protezione civile specializzato, professionisti per un supporto alle fasi di rilievo del danno e progettazione, tecnici formati all’interno delle amministrazioni pubbliche.

Nicoletta Colagrande – “Procedure per la gestione delle attività di messa in sicurezza e la salvaguardia del patrimonio culturale in fase di emergenza post sisma” – Master Territori Aperti A.A. 2020/2021

Il Sisma del 2016 è stato particolarmente impegnativo per la sua intensità e per la vastità dell’area interessata: ha infatti riguardato quattro regioni ed ha indotto un livello di danno al patrimonio culturale molto grave e diffuso. Per quanto riguarda la gestione e la messa in sicurezza del patrimonio culturale, gli obiettivi principali sono stati:

• Valutare l’estensione e la tipologia di danno sui beni.
• Mettere immediatamente in sicurezza il patrimonio per poter eseguire interventi di consolidamento, restauro, ripristino in luoghi idonei.
• Organizzare i lavori di messa in sicurezza e ripristino in maniera tale da rendere fruibili il prima possibile gli edifici di culto per il valore e l’interesse che gli stessi rappresentano per l’intera collettività.
• Dare priorità a interventi di importo contenuto.

• Il recupero dei beni mobili, attivato tempestivamente dagli organi ministeriali, ha comportato la loro rimozione dagli immobili danneggiati e la successiva collocazione in depositi, anche temporanei, appositamente attrezzati e gestiti dal MiBACT e/o dalle curie, in grado di garantire condizioni ambientali idonee almeno a contenere la progressione dei danni subiti e, ove necessario, consentire le attività per il primo intervento di stabilizzazione.
• La gestione dell’emergenza è stata attuata senza discontinuità dai primissimi momenti dopo il primo evento  sismico, attivando tutte le strutture emergenziali del MiBACT, coordinandosi con il Sistema nazionale di protezione civile ed effettuando immediatamente sopralluoghi nei vari comuni colpiti, così come previsto nella direttiva del Ministro dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo del 23 aprile 2015, relativa alle “Procedure per la gestione delle attività di messa in sicurezza e salvaguardia del patrimonio culturale in caso di emergenze derivanti da calamità naturali”.
• La raccolta dei dati provenienti dalle attività di rilevamento del danno in un sistema informativo del MiBACT (SecurArt), oltre a garantire la mappatura dei beni danneggiati, ha permesso di conoscere il dato quantitativo e la stima economica dei danni. Dall’analisi delle diverse tipologie di danno rilevate ha preso avvio la programmazione degli interventi.

Fra le criticità riscontrate evidenziamo:

• Rilievi per la stima dei danni  ripetuti più volte a causa degli aggravamenti causati dal susseguirsi degli eventi sismici di intensità significativa nelle medesime aree.

Il sisma del 2016 ha confermato che, per un efficace risposta alle catastrofi, è necessaria la creazione di una rete di depositi attrezzati o facilmente attrezzabili, da usare in caso di emergenza per i beni culturali messi in sicurezza, e la predisposizione di attrezzature e mezzi idonei per attuare gli interventi di messa in sicurezza urgenti.

Si è inoltre valutata, nel momento della messa in sicurezza del bene, la possibilità di procedere direttamente al progetto di restauro, ricostruzione o consolidamento in modo tale che la stessa messa in sicurezza possa costituire lavorazione propedeutica, ovvero un primo passo del più definitivo intervento.

E’ stata messa a punto una strategia che prevedesse tra la fase di gestione dell’emergenza e quella di ricostruzione vera e propria, un passaggio intermedio che minimizzasse il più possibile il periodo di inattività sui territori prevedendo interventi definitivi (privi cioè di opere provvisionali) che consentissero la riapertura pubblica immediata di chiese e riattivare le funzioni di culto nell’ambito della comunità di riferimento. Per poter avviare in maniera tempestiva tale piano ci si è avvalsi dell’art. 15 bis del 189 “interventi immediati sul patrimonio culturale” cui è stato aggiunto il comma 3 bis che permette pronti interventi con opere definitive che garantiscono la riapertura delle chiese. Gli enti attuatori di tali lavori sono le diocesi.

Nicoletta Colagrande – “Procedure per la gestione delle attività di messa in sicurezza e la salvaguardia del patrimonio culturale in fase di emergenza post sisma” – Master Territori Aperti A.A. 2020/2021

Il caso studio analizza come l’Ufficio Speciale per la Ricostruzione Marche gestisce l’attuazione degli interventi degli edifici di culto la cui proprietà è attribuita agli enti religiosi civilmente riconosciuti, che rappresentano il numero più significativo. 

Gli eventi sismici del 2016 hanno interessato numerosi edifici di culto nelle quattro regioni del cratere sismico. Nella ricostruzione post sisma 2016 agli edifici di culto è stato riservato un trattamento particolare, in virtù del ruolo sociale che tali immobili rivestono. Ricostruire le chiese significa riconsegnare alle comunità una parte importante della loro identità, perché le chiese fanno comunità, al pari di piazze, municipi, scuole.

Nell’emergenza post-terremoto sono stati immediatamente avviati i sopralluoghi con riferimento agli elenchi forniti dal Ministero della Cultura o da altre amministrazioni competenti in materia, consentendo la redazione di un elenco delle chiese presenti nei comuni danneggiati. 

Come per tutti gli altri edifici danneggiati dal sisma, sono stati effettuati sopralluoghi per la verifica del danno. Gli esiti dei sopralluoghi effettuati sono stati registrati su apposite schede specifiche per il rilievo del danno ai beni culturali – chiese, identificate con la sigla “ModelloA-DC”. La fase dei sopralluoghi speditivi e le relative schede di rilevamento del danno, Modello ADC, se correttamente compilate, rappresentano il punto di partenza per la programmazione degli interventi di ricostruzione degli edifici di culto. Una volta terminati i sopralluoghi e compilate le schede, queste vengo inserite all’interno di banche dati che contengono informazioni relative alle caratteristiche generali e costruttive dell’edificio e del relativo danneggiamento.

Nell’ambito della Regione Marche, gli edifici di culto ammessi a finanziamento sono ad oggi 537.

Il procedimento amministrativo ha inizio con la comunicazione, da parte del Soggetto Attuatore al Commissario straordinario, della nomina, per ogni intervento del Responsabile Tecnico della Procedura (RTP) a seguito della quale, e non oltre 30 giorni, il Commissario provvede a trasferire, a titolo di anticipazione a favore della contabilità speciale intestata al Presidente della Regione, nel ruolo di Vice commissario, una somma pari al
 20% dell’importo programmato. Il progetto, di regola esecutivo, unitamente alla domanda di concessione del contributo, viene trasmesso dal soggetto attuatore, all’USR Marche e contestualmente agli altri Enti competenti (Sovrintendenza, Comune,…). Acquisito il progetto, l’USR procede alla valutazione della completezza, della congruità e dell’ammissibilità a contributo degli interventi progettati.

Una volta concluso il procedimento, il soggetto attuatore comunica il nome dell’impresa affidataria ed il relativo contratto di affidamento, ed il Commissario trasferisce alle contabilità un importo pari al 60% dell’importo concesso. 

Fra le criticità riscontrate si evidenziano:

• La mancanza di un quadro normativo preordinato in materia di ricostruzione ha determinato negli anni il ricorso alla decretazione di urgenza nonché all’emanazione di molteplici ordinanze commissariali; la conseguente, inevitabile stratificazione normativa rende complessa l’attuazione stessa delle norme, come è apparso evidente anche nella ricostruzione post-sisma 2016, incidendo negativamente sulla speditezza e sull’efficienza dei processi della ricostruzione e quindi sul ritorno alla normalità.
• Le schede di valutazione del danno Modello A-DC, pur essendo state “rodate” su vari eventi sismici, in occasione del sisma 2016, non sono state compilate in ogni loro parte. La mancanza, ad esempio, di una prima valutazione indicativa dei costi non ha permesso la sommaria stima del danno nel cratere, oltre a questo si segnala la scarsa, se non nulla, accessibilità alle schede da parte degli enti interessati.
• La compilazione della scheda Modello A-DC è prevista solo per le chiese in muratura.

Maria Previti e Sara Spadoni – “La semplificazione della ricostruzione degli edifici di culto, l’Ordinanza Commissariale n.105/2020: l’iter di attuazione dalla Struttura del Commissario di Governo per il sisma 2016 all’Ufficio Speciale per la Ricostruzione della Regione Marche” – Master Territori Aperti A.A. 2020/2021

Il patrimonio storico e in particolare gli edifici monumentali e il tessuto dei centri storici, sono tra i più vulnerabili nei confronti degli eventi sismici e spesso determinano anche gravi ripercussioni su quello che comunemente è definito rischio urbano.

L’obiettivo dell’esperienza è evidenziare il coordinamento delle attività relative alla salvaguardia dei beni culturali.

Tale obiettivo ha previsto un rilievo speditivo anche finalizzato alla identificazione delle priorità e delle effettive condizioni di accessibilità dei luoghi e, successivamente, gli approfondimenti necessari alla realizzazione degli interventi di messa in sicurezza attraverso idonee opere provvisionali.
In primo luogo, si è cercato di analizzare l’opera provvisionale in funzione della sua finalità: gli obiettivi considerati sono stati distinti in tre possibili aspetti fondamentali:

• La necessità di continuare a rendere fruibile il bene – agibilità [A].
• La necessità di preservazione del manufatto – preservazione [P].
• La necessità di salvaguardia della incolumità pubblica – incolumità [I].

All’indomani del sisma nell’intero comune di Spoleto, danni rilevanti si sono riscontrati oltre che per numerosi edifici privati, al patrimonio edilizio scolastico e all’edificato pubblico, causando l’inagibilità parziale o totale di alcuni manufatti ed edifici di importanza strategica per la città, tra cui beni architettonici, monumentali ed artistici, ma anche edifici di architettura civile, come palazzi, torri e mura medievali.

Per quanto riguarda gli immobili di interesse culturale ed i beni monumentali, la gestione dell’emergenza è stata attuata senza discontinuità dai primissimi momenti dopo il primo evento sismico, attivando tutte le strutture emergenziali del MiBACT, coordinandosi con il Sistema Nazionale di Protezione Civile ed effettuando immediatamente sopralluoghi, così come previsto nella Direttiva del Ministro dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo del 23 aprile 2015, relativa alle “Procedure per la gestione delle attività di messa in sicurezza e salvaguardia del patrimonio culturale in caso di emergenze derivanti da calamità naturali”.

L’attività delle squadre di rilevamento danni del MiBACT si è concretizzata, nel Comune di Spoleto, con l’effettuazione dei sopralluoghi in tutti i siti di interesse culturale, portando alla compilazione di n. 140 schede, recanti altrettanti esiti di agibilità ed eventuali indicazioni per la messa in sicurezza ai fini della preservazione del bene e della pubblica incolumità.

Con Delibera del Commissario Straordinario n. 158 del 22/09/2021 è stato proposto ai sensi dell’Ordinanza Commissariale n.110/2020 il finanziamento anticipato di alcune opere facenti parte del patrimonio pubblico del Comune di Spoleto attraverso l’emanazione di apposita Ordinanza Speciale.

Nel più ampio contesto della ricostruzione pubblica sono stati individuati otto interventi ritenuti prioritari al fine di pervenire, ad una immediata attuazione della loro ricostruzione, riparazione o messa in sicurezza, sia per motivi di rilevanza strategica o identitaria per la comunità che di funzionalità del contesto cui appartengono. Il patrimonio edilizio pubblico danneggiato dal sisma e reso inagibile ha costretto gli Enti a reperire altre sedi
provvisorie e gli utenti ad una serie di disagi per raggiungerle per le normali esigenze del quotidiano.

Date le funzioni che questi edifici svolgono, esclusivamente vocate ad offrire servizi per il cittadino e per la collettività, appare effettivamente opportuno che il ripristino debba essere accelerato e reso prioritario al fine di ricostruire le condizioni di benessere e sviluppo della città.

Fra le criticità riscontrate durante l’esperienza, si evidenziano:

• La mancanza di informazioni dettagliate e sistematizzate sugli immobili di proprietà pubblica ovvero la mancata individuazione all’interno degli strumenti di pianificazione comunale, di funzioni e ruoli ben distinti, hanno reso difficile la gestione ordinata dell’emergenza e una rapida ed efficace risposta al danno provocato dal sisma.
• I ripetuti terremoti hanno condizionato pesantemente la fase di uscita dall’emergenza, rendendo necessario rivedere ripetutamente procedure e strategie di intervento, ricominciando daccapo nella stima dei danni, nella pianificazione degli interventi, nelle verifiche di agibilità.
• La complessità che caratterizza le procedure di affidamento e la mancanza di un quadro normativo uniforme che causa la lentezza del processo di ricostruzione.
• Le continue modifiche ed integrazioni del quadro normativo in cui i tecnici si sono trovati ad operare, non definito, bensì in continua evoluzione.
• Le intervenute e così ravvicinate modifiche legislative hanno reso complessa e difficile ogni strategia pianificata, imponendone, talvolta l’integrale rimodulazione in funzione della nuova disciplina normativa
• Il carattere composito e multilivello delle norme da applicare per le procedure di ricostruzione (norme ordinarie, norme speciali contenute nel d.l. n.189/2016; norme attuative, integrative e/o derogatorie), assieme alla già nota mutevolezza del quadro normativo di riferimento, ivi compreso quello del codice dei contratti, e alla necessità di rispettare gli ulteriori vincoli stabiliti dalla normativa vigente (ad esempio in tema di controlli dell’Anac sulle procedure di gara), hanno inciso sull’andamento dell’iter procedurale di affidamento degli incarichi di progettazione.  
• I controlli ANAC sulle procedure di evidenza pubblica riguardanti la ricostruzione, così come la concentrazione senza precedenti di impegni realizzativi ed attuativi di opere ed interventi di diversa natura, (vedi PNRR e PNC) che rischiano di mettere a dura prova le capacità amministrative e tecniche.
• La saturazione della capacità produttiva delle imprese e dei professionisti impegnati nella ricostruzione, così come la crescita dei prezzi di alcuni materiali da costruzione che possono rappresentare un serio fattore di rallentamento.
• Da marzo 2020 poi i Comuni del cratere hanno visto l’emergenza Covid-19 sommarsi a quella post-sisma 2016.

Fabio Ceccarelli e Sara Spitella – “La governance della ricostruzione pubblica nel Comune di Spoleto” – Master Territori Aperti A.A. 2020/2021